2. 公务员
  3. 给定资料 1．2012年夏收临近，但S省B县Y镇的农民W却无法体会丰收的快乐。就在半月前，突如其来的铲车开进其农田里，如今6亩地上只留下巨大的车辙印和零星倒在地上就快成熟的小麦。 在Y镇的其他两个村，还有十几户村民和农民W有同样的遭遇。B县

给定资料 1．2012年夏收临近，但S省B县Y镇的农民W却无法体会丰收的快乐。就在半月前，突如其来的铲车开进其农田里，如今6亩地上只留下巨大的车辙印和零星倒在地上就快成熟的小麦。 在Y镇的其他两个村，还有十几户村民和农民W有同样的遭遇。B县

admin2014-02-12  52
问题 给定资料
    1．2012年夏收临近，但S省B县Y镇的农民W却无法体会丰收的快乐。就在半月前，突如其来的铲车开进其农田里，如今6亩地上只留下巨大的车辙印和零星倒在地上就快成熟的小麦。
    在Y镇的其他两个村，还有十几户村民和农民W有同样的遭遇。B县尚未获得征地批文，就以B县农产品加工园区路网施工的名义，把村民土地上的小麦和玉米铲倒。
    从2011年下半年开始，B县在尚未通过征地审批的情况下，启动农产品加工园区征地工作，规划占地面积1．18平方公里(合1770亩)，涉及Y镇的四个村。
    为征地合法性和安置补偿问题，村民多次与县政府交涉，希望看到上级政府审批文件。没想到交涉未果．自家小麦却强行被铲。
    5月29日，某报记者在其中两个村看到，农产品加工园区规划的5条道路上的小麦大部分已被铲倒。一些工程测绘人员正在现场勘察，为路网施工做准备。5月18日，四五百名县、镇政府工作人员带大型铲车、警车和救护车来到村口，强行推倒即将成熟的小麦。有村民当天看到，B县副县长J在现场指挥征地。
    事实上，这已不是B县第一次以这种粗暴的方式征地。
    某村村民X说，2011年村里曾经召开过全体村民大会，说县里下通知要征地。虽然村民X对征地感到很不情愿，但在2011年11月1日，村委会通知登记土地面积和地面附着物时，由于担心把他家的耕地面积登记少了，他最后还是在登记表上签了字。没想到，第二天他刚从外面回到家，就有村民告诉他，镇干部带人把他家地里的梨树都砍倒了。
    如今，相似的一幕再次重演。村民X说，80％的村民并不同意征地，原因是县政府并没有就征地后的村民安置和后续生活保障与村民展开协商。而在这次强铲小麦前，镇政府原本表示会等村民收完这季麦再商议征地施工事宜，但村民没想到最终还是没有保住辛苦耕种半年的小麦。
    2011年果树被砍后，大部分村民2012年2月收到了“土地附属物补偿款”，但多数村民对补偿的数额并不满意。而县政府承诺每亩6．4万元的征地补偿款现已发放到村民代表手中，但由于对分发方案存有异议，尚未开始向村民下发。此次铲倒村民小麦之前，县政府也没有对青苗补偿给出说法。
    一些村民指出，按征地程序，应在征地补偿款全部发放完毕后才能进行土地征收工作。
    对于村民土地被征收后的生活保障，县政府初步决定在征地后将村民纳入低保，每月每人能够获得80元的低保金，另外还有每年100元的取暖费等其他补贴。村民担心，失去土地之后，仅靠低保维持，生活会更加拮据。
    对于村民而言，政府征地发展工业并非坏事，但失地后的生活保障直接关系到生存问题。Y镇几个村子的大量村民没有相关学历，在外地打工很难获得机会。一些村干部曾经表示，征了农民的地等于“砸了农民的饭碗”。
    另外，一些村民担心，征地并不具备合法手续，属“未批先占”。县政府一直没有满足村民希望看上级政府审批文件的要求。
    2．在我国，随着城市化进程的加快，征地规模越来越大，但公平、合理的征地补偿和利益分配机制欠缺，使得相当一部分农民在失去土地后，没有分享到应享有的土地增值收益。农村目前最尖锐的矛盾之一，就是征地问题。现行的征地制度存在诸多缺陷。
    我国征地制度中，农民不是土地的“主人”，没有足够的发言权，导致征地收益向政府、开发商等倾斜，农民利益受损严重。而且，农民对政府拟征收的土地缺乏知情权、表达权和否决权，在征地补偿标准确定和征地收益的分配上，农民只是价格的接受者，根本没有机会参与土地流转中的协商和谈判。
    此外，征地审批权虽在中央和省级政府，但由于征地量大难以实地审核，往往依赖报件进行审批，审批流于形式，具体的操作和监督还是在地方各级政府。审批部门难以制衡，征地对象缺乏参与．制度缺陷导致地方政府成为土地征用过程中的实际决策主体，这样一来，严格的征地法律程序常常难以落实。即使法律规定公告征地补偿安置方案要听取被征地的农村集体经济绀织和农民的意见，而现实是农民能做的最多不过是看一看政府的一纸征地公告，盘算一下自己能得到多少补偿款，根本没有讨价还价的余地。征地过程不透明，征地补偿政府定价，补偿低且发放环节腐败，时常不能足额到位，这也常常是司法实践中征地纠纷的起因，而司法机关显然难以独自有效解决这些纠纷。
    3．征地的矛盾主要产生于农村集体土地征收为国有土地这一过程。地方政府低价从农民手中征地，再以数倍甚至几十倍的价钱出让给开发商等单位，农民只获得土地收益中的极少部分，矛盾由此产生。
    某农村发展研究所社会问题研究中心主任R称，很多地方政府已形成土地财政，征地时滥用权力，且农民获得的补偿很低，在很多农业地区，农民失地之后生活困难，有农民甚至拿不到补偿，这成为近年来重大的社会不稳定因素。
    据了解，中国农村许多地方征一亩地仅补偿给农民3～5万元，而土地拍卖后，每亩收益则达到几百万元。
    家住安徽合吧城郊的农妇A在拆迁安置中得到几十万元补偿和一套90平方米的商品房。“看起来不少，但我们一家完全没有了土地，在就业、医疗、孩子的教育上，又没有和城里人一样的待遇。今后的生活来源没有保障、孩子上学要交借读费等，都是烦恼。”46岁的A说。
    随着中国城镇化率超过50％，不少A这样的农民在被征地后随即陷入“种田无地、就业无岗、保障无份”的境地。
    中国某大学农业与农村发展学院教授Z同样认为，目前农村集体土地征用最大的问题就是补偿标准过低。国务院发展研究中心的调查显示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者拿走大头，占40％到50％，政府拿走20％到30％，村级组织留下25％到30％，而农民拿到的补偿款．只占整个土地增值收益的5％到10％。往农民就业难以保障、社会保障跟不上的情况下，农民失地就失去了赖以生存的基础。
    从中国《土地管理法》的规定来看，征地补偿费仪以与被征地有关的直接损失为限，不包括间接损失和其他附带损失，具体包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物补偿费和青苗补偿费四个部分。这一征地补偿的范围比较狭窄。按照中国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，土地补偿费计算方法采取“产值倍数法”，这是极不科学的。由于土地利用方式、种植制度、市场情况、区域差异等条件的不确定性，这种测算方法难以准确地反映被征地的本质特征。从现实情况来看，这一补偿标准明显偏低，即使按照最高标准，也不能从根本上保障农民的生活。中国土地征收中多采取现金补偿的方式，没有考虑土地对于农民而言承担着生产资料和社会保障的双重功能，补偿方式比较单一，造成土地增值分配的不合理，从而使农民的长远生计无法得到解决。
    4．从国际经验看，无论土地所有制性质如何，严格界定的“公共利益”范畴、完善的征地补偿制度和没定规范的征地程序都是征地制度的核心要件，也是防止滥用征地权的有效途径。
    在市场经济条件下，为了既不破坏土地市场的竞争规则，又保证有足够的公共用地来源，许多国家(地区)政府都将“非公共目的”用地和“公共目的”用地区别对待：对前者的流动不过多干预；对后者，政府则充分运用特权，保证在需要时能获得土地。许多国家的法律都把公共利益的需要作为政府征地的依据，将不同目的的土地使用区分开来，并分别适用不同的法律。为了防止对“公共利益”理解不当，不少国家对此都加以解释。有的国家采取了概括的方式，例如《法国民法典》规定“为了公共利益的需要，包括直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设，以及政府进行宏观调控的需要”，可以由政府对私有土地进行征收；有的采取列举的方式，例如日本《土地征收法》规定“为了兴办各种社会公共事业，如：道路、公园、堤防以及港湾建设等”，可以征收私有土地。
    同其他国家相比，中国法律制度尚不健全，对于“公共利益”的解释模糊不清，对征地目的和范围也没有做出明确的界定。根据2004年修改的土地管理法，国家为了“公共利益”的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但目前，我国农村集体土地征用“公共利益”泛化，界限不明，给多征滥占、侵犯农民权益提供了方便。
    在巨额土地出让金的诱惑下，地方政府形成很强的卖地冲动，导致我国非农占用耕地数量大、速度快。自1990年以来，我国平均每年流失耕地面积达1000万亩以上，土地浪费严重。一些地方片面追求经济增长，将“公共利益”从公共没施、公益事业等狭小范围扩大到所有的经济建设和商业开发，运用行政权力随意强行征地，甚至漠视征地应有的法律程序，从而引发纠纷。
    5．征地制度改革的核心是利益分配。其实早在2009年，土地管理法的修订便提上日程，其中“征地制度改革”是核心内容之一，但因多方掣肘，新规始终难以出台。专家表示，其中最大的阻力，无疑来自地方政府。
    中国某大学农业与农村发展学院教授Z表示，将土地收益还利于民，取消地方政府的土地垄断权，无疑动了地方政府的“奶酪”，征地矛盾其实是地方政府和农民的利益之争，十八大报告中有关改革征地制度的表态，表明中央希望在地方政府和失地农民之间，取得一个新的利益平衡，以缓解矛盾。
    研究农村发展社会问题的专家R也认为，改革的最大难点就在于要触动地方政府的利益。
    专家表示，要想推动改革，不仅仅在于从制度上规定提高农民土地收益所占比例。浙江某大学公共政策研究院研究员J说，比如规定卖地收入的40％给农民，但怎样才能保证地方政府就按40％的比例给农民?他说，很多政策都是规定时很好，但执行起来往往大打折扣。
    此外，地方财政的大盘子中，需要分配给城市道路建设、公共服务、社会保障等多个方面，如果提高农民的土地收益比例，地方财政吃紧的空缺如何填补也将成问题。土地市场的好坏也并不一致，在土地市场不好的情况下，如何保证农民的土地收益?
    J研究员表示，以上问题都有可能成为征地制度改革的障碍。但他同时表示，征地制度改革必须加快，因为“矛盾不会等着一切都设计好，矛盾不会自动消散，更不会因为改革的拖延而推迟引爆”。
    R教授称，农村集体土地应该先进行确权，使土地有明确的产权归属。在这个基础上加强产权的“权能”，也就是在自愿的基础上，按照利益的引导推进流转。农民可以卖地，政府通过税收调节农民收入。
    Z教授说，农民有支配自己土地的权利，才能保证收益。珠三角有个很好的例子，改革开放之初，当时还没有实行征地，香港的商人来广东征地建厂，香港人付租金，到现在农民还在受益，“我的土地建了厂房，但每年都能靠房租活着”。
    J研究员表示，征地制度改革有两种思路，一种是缩小征地范围，让农民可以流转自己的部分集体土地；二是依然像现在这样征地，但是提高农民土地收益的比例。他更赞同缩小征地范围、让部分集体土地自由流转的改革方向。
    中国社科院某研究员G认为，在市场经济条件下，征地制度是一种经济制度，征地时要把政府和农民的关系转化。首先应明确界定征地范围，不是公共利益用地不得征地。对于城市经营性用地，用于房地产开发、商业开发的，就不是征收问题，而是与农民之间的交换问题。
    G研究员说，交换必须符合国家规定，交换过程中，政府用税收的办法获得财政收入，就解决了财政吃紧的问题。对于如何征税，他称应进行系统科学的研究。不光要考虑卖地农民的收益，同时要通过税收，平衡不同区域经济发展，“城市化发展快，农民卖地获益太高，也不合理”。
    6．海南省是20世纪90年代以来我国几轮土地开发潮的热点地区之一，其在征地中遇到的问题颇具代表性。我们在实地调研中发现，陵水县大墩村农民曾为“誓死保卫土地”与政府发生多起冲突。但2010年农民主动与政府配合，仅用15天就完成了11670亩土地、涉及8个村民小组及826农户的征地拆迁。紧邻三亚市政府所在地的月川社区，曾被称为最难拆的“城中村”，11年间，一遇征地拆迁就发生惊动全市甚至全国的官民、警民冲突。但2009年该社区村民主动进行拆迁改造，仅用54天就将旧村拆除。
    针对现行征地制度存在的突出问题，海南省陵水县、三亚市从转变执政理念人手，在实践中探索出一套“政府主导、农民参与，收益共享、多方共赢”的新征地模式，从根本上解决了城市化进程中的农民问题，实现了经济发展与社会和谐共赢的局面。这两个典型案例前后形成的巨大反差，为探讨征地制度改革提供了重要启示。
    地方政府为了破解征地难题，首先从转变发展理念人手，2010年新的班子提出：“一个地区要发展，离不开利用土地资源。只有把合理利用土地资源和帮助农民实现自身发展有效地结合在一起，才能找到破解征地与发展这对矛盾的科学发展模式。”他们宣示“解决土地问题要从根源人手，要创造性地安排新制度，变‘与民争地’为‘为民谋利’，将肥水流到农民自己的腰包里面去”。
    三亚市和陵水县政府在实施征地拆迁时，改变了以往先找好大企业作下家、政府实施拆迁的办法，而是明确政府在征地拆迁中的定位是主导但不包办，主要起指导、监督、宣传和协调保障作用。征地搬迁工作由村委会负责实施，确立被征地农民的主体地位。
    合理分配土地增值收益，让农民分享城市化成果。陵水县在实施国际旅游岛陵水海洋主题公园征地拆迁时，对大墩村实行海南省最高征地补偿标准进行补偿。另外，地方政府允许村委会在旧村改造时，将节余的389亩集体建设用地直接进行公开招拍挂，拍卖价158万元／亩，共获得6．1亿元土地收入，村集体将所获得的土地出让收益作为村民建房和基础设施建设资金。陵水县由农民集体直接将集体建设用地招拍挂出让的办法，在国内尚属首例。它让农民直接分享土地级差收益，实现了集体土地与国有土地的同地、同价、同权。
    另外，创新留地和留物业安置，培植适合农民从事的有稳定收入的产业。在农民土地被征用后，发展与农民能力相适应的产业，解决他们的就业和收入来源，是落实法律保障失地农民生活水平不降低、长远生计有保障的根本。
    进行集体资产股份制改造，保证农民权益和集体资产的保值增值。三亚市政府在征地拆迁前，就帮助村集体成立股份制公司，其主要职能是前期负责拆迁，后期经营和管理集体资产，确保村民对村级组织领导人的监督，保障村民获得分红收益。
    在新征地模式下，农民参与了城市建设，实现了集体土地与国有土地同地、同价、同权，真正做到了农民长远生计有保障，农民收入水平和生活条件发生了巨变，为党和政府赢得了民心。长期信访、冲突不断的月川村悄然息访，曾经以命相搏抵抗征地的大墩村实现了“零上访”。
    7．中国农村历史，就是一部农民与土地制度的历史。
    在中国现行土地制度下，农村土地属于集体，农民承包土地经营权。国家为了公共利益可以将农村集体土地收归国有，转变为国有建筑用地进行售卖。在加速的城市化进程中，农村土地被大量征收，土地增值收益巨大，众多农民却无法公平地分享。
    国务院发展研究中心某部长说，在现行征地制度下，农民几乎被排斥在土地增值收益分配体系之外。“目前农村征地面过宽，补偿过低，农民无法公平分享土地资本化后的升值收益，实际上被甩出了工业化、城镇化的进程，很不合理。”他说。
    温家宝同志在2011年的中央农村工作会议上表示：“中国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。”他要求，精心设计征地制度改革方案，2012年一定要出台相应法规。
    专家认为，征地制度改革的核心是合理解决被征地农民的生产、生活问题，使他们和城镇居民享有同等的社会保障。
    十八大上，胡锦涛同志指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径”，大会不仅强调“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”，更明确要求“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。
    将“改革征地制度”写入党代会报告尚属首次。这预示着中国将以前所未有的力度保护农民利益，解决农村目前上访量最集中的土地问题。分析人士指出，这意味着中国将扭转靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本的现状。
“给定资料2-5”介绍了现行征地制度存在的诸多缺陷，请就这些缺陷提出改革建议。
    要求：
    1．对缺陷概括准确；
    2．所提建议有针对性；
    3．不超过500字。
选项
答案 现行征地制度中存在诸多缺陷：一是相关法律法规不健全，对“公共利益”界定不清。地方片面追求经济增长，随意强行征地用于非公共方面，引发官民冲突。二是审批制度不规范。征地量大难以实地审核，审批流于形式，缺乏对地方政府的有效监督。三是农民缺失主体地位。农民对政府拟征收的土地缺乏知情权、表达权和否决权，在征地补偿标准和收益分配中无发言权。四是征地利益分配不均等。农民获得征地补偿标准过低，范围狭窄且方式单一。五是失地农民缺少生活保障。失地农民面临就业、医疗、教育、养老等多重生活压力，未来生活无保障。 针对以上缺陷，现提出改革建议：第一，完善征地制度相关法律法规，明确界定征地范围，尽快出台土地管理法新规，约束政府随意征地行为。第二，完善审批制度，严格执行法律程序，取消地方政府的土地垄断权，加强监督管理。第三，将土地收益还利于民。确保农民在征地中的主体地位，明确农村土地的产权归属。第四，提高征地补偿标准，并严格执行、监督发放环节，保证足额到位。第五，完善生活保障制度。通过社保、安排就业、户籍改革等措施，保证失地农民的长远生计。
解析
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