2. 公务员
  3. 一、注意事项 1．申论考试是对应试者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。 2．仔细阅读给定材料，按照后面提出的要求依次作答。 二、给定资料 1．近二十年来，中国社会保障制度改革取得了很大的成就，然而，受经济

一、注意事项 1．申论考试是对应试者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。 2．仔细阅读给定材料，按照后面提出的要求依次作答。 二、给定资料 1．近二十年来，中国社会保障制度改革取得了很大的成就，然而，受经济

admin2010-10-17  39
问题 一、注意事项
   1．申论考试是对应试者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。
   2．仔细阅读给定材料，按照后面提出的要求依次作答。
二、给定资料
   1．近二十年来，中国社会保障制度改革取得了很大的成就，然而，受经济、社会、政治乃至历史传统因素的影响，社会保障仍然面临严峻挑战。一是保障不足，大多数国民未被纳入社保制度之中；二是责任不清；三是立法滞后；四是新制度的有效性不高。参保率低、资金不足只是上述问题的表象。从中长期看，新型社会保障制度的发展目标，应该是在公平的建制理念指导下，让社会保障制度尽快定型并成为全体国民共同富裕的重要途径，在维护经济社会的持续发展中实现自身的持续发展。首先，要确立大协调、可持续发展的新理念，将社会保障作为中国整个社会经济发展的重大战略来实施。其次，要坚持公平优先、强化调节收入分配的基本原则，扩大社会保障支出，加大对收入分配的调节力度。再次，要明确国家立法规范、政府主导、责任分担、水平适度的发展思路。最后，要采取多管齐下的改革策略。一是多层次性与多元化相结合，把多元制度安排作为必要过渡，以满足不同群体的需求；二是官民结合，充分调动民间力量；三是统一立法与分工负责相结合，明确划分中央与地方的职责；四是强制性制度安排与发挥市场、家庭或个人作用有机结合；五是经济保障与服务保障协调推进；六是推进农村社会保障制度建设；七是全方位地完善新型社会保障体系；八是创造有利于社会保障健康发展的环境条件。
   2．近几年，为适应社会主义市场经济发展的需求，我国社会保障体制改革迈出了较大步伐，初步建立了城镇企业职工基本养老保险制度、基本医疗保险制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，形成了社会保障体系的基本框架。特别是针对国有企业改革和产业结构调整中下岗职工增多的情况，采取了一系列保障下岗职工基本生活、积极促进再就业的政策措施，狠抓“两个确保”和其他社会保障工作，使全国95%左右的国有企业下岗职工领到了基本生活费，98%左右的离退休人员按时足额领到了养老金。
   3．中国经济改革的成功有目共睹，而改革过程中出现的偏差以及这些偏差所带来的社会后果却不见得人人都有勇气正视。建立中国新生的社会保障制度的地基是坎坷不平的，我们只有正视发育中国社会保障制度的“制度环境”，才能保持头脑清醒，准确识别现存制度的问题，以推动制度构造与制度环境构造双向相互作用的长远眼光，为中国的未来设定合乎国情的社会路程。近十几年来，中国经济改革在取得令世界惊叹的持续高增长率的同时，也迅速走过了从全世界人均收入最为平均的国家到贫富差距超过中等水平国家。十几年来，全国城镇的贫困人口急剧扩大，一种估计约有3000万人，贫困面达到城镇人口的总数的8%。另一种估计为1500万-1800万人左右。另据国家统计局城调队1999年8月份的住户调查，20%的低收入户与20%的高收入户的人均收入相差8倍，中国社科院的一项调查结果也表明，据1998年50个城市抽样统计，按五等分法计的人均收入组别差距为9.6倍，比1990年的4.6倍扩大了5倍，基尼系数已达到0.4以上。据统计数据表明，城镇3000万贫困人口的月平均收入只有200元左右，其中5%的家庭人均收入不到100元，低于最低生活保障线的水平。中国目前的贫困群体主要包括：下岗职工、失业人员、停产或半停产企业职工，早退休或被拖欠退休金的人员，因疾病、孤寡、年老、伤残等原因领取最低生活保障津贴的人员等。其间，以下岗和失业人员为最大的一群，上千万职工离开工作岗位，如何维持生活和再就业，成为很大的社会问题，也对社会保障制度提出了严峻的挑战。大批国营企业的职工下岗，企业倒闭的现实不仅反映了经济结构、产业结构和经济体制问题，而且揭示了这些问题背后的原因——企业所处的社会制度环境存在严重缺陷。特别是资源的配置并不是由市场承担，而是由政府代行市场功能。权力市场化导致腐败现象丛生，寻租活动猖獗。政府代行市场直接以行政权力配置资源不仅表现在经济领域，也表现在社会领域。尽管全国登记注册的社会团体已经超过100万个，不过，却没有多少社团法人可以独立地自行配置社会资源。政府的行政权力继续延伸到这些创建不久的新社会组织中。与资源配置密切相关的社会动力机制、信息传递机制也染上了政府权力化的色彩，在这些基本的社会机制的共同作用下，经济活动的效率减退，社会活动的社会化效益不高，机会均等、公平竞争的原则始终难以兑现，以经济改革和社会体制改革的行动推动经济结构和社会结构达到合理化的预期总是难成现实。
   4．人口众多且快速老龄化是中国国情的第一大要素。据统计，1999年2月，我国60岁以上的老年人的比重达到10%，正式进入老年型社会。老年人口快速老化和高龄化，是中国老年型社会的突出特点，据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上的老年人的比重从7%上升到14%所经历的时间，法国、美国、日本分别为115年、66年和30年，而我国预计为25年。根据人口统计和预测，1999年我国人口为12.6亿人，今后30年人口将增至16亿人。目前我国老年抚养系数(65岁以上人口占劳动人口的比例)是10.3%，到2015年将上升至13.4%， 2025年升至19.7%，相当于发达国家水平。显而易见，未来25年，人口对于社会结构及经济结构及其政策的调整将产生深远影响。第二大要素是农民和农民工的问题。中国农村人口占总人口的70%。目前据估算以各种形式进城和谋生的农业人口大约有5000万左右。农业劳动力向非农业转化，一方面减少了未受社会保障制度覆盖的农业人口(农村的养老保障目前还主要依赖土地和家庭，而医疗保障则需要社会化)；另一方面以城镇居民或职工为主要覆盖对象的社会保障体系扩充了大量年轻的缴费人口，所以对于社会保障制度的作用从总方向上来说是积极的。关键在于如何提高中国的城市化率。据国内专家估算，我国由工业化水平决定的城市化率应达到50%，而目前实际城市化率仅有30%。第三大要素是区域差别。据世界银行计算，我国刚进入中等收入国家，但是各地区经济发展水平差距很大，有相当一部分区域尚未解决温饱问题。区域之间收入水平、消费水平以及社会管理水平相差悬殊，甚至有持续加大的趋势，这与前述中国的制度环境已经形成的一种结构性力量直接相关。第四大要素是，收入分配无序化已成格局。改革开放初期，由于工资制度的刚性与企业自主分配机制相冲突，酿成了由国营企业引发而后传遍各类机构的工资外收入不断增长。而当国营企业可以自主决定工资制度时，企业又面临资产重组、产权置换的难题，工资的刺激作用已经大为下降。因此，在微观管理中很重要的工资杠杆终于没有机会通过制度化轨道有序地发挥它应有的作用，而成为新旧企业经济管理制度中少有的利益结合部。据1999年国家统计局城调队对15万户居民进行的抽样调查，工资外收入的比重从1981年的12.7%升至1999年8月的55.5%，上升了 43个百分点，比1990年的32.5%上升了23个百分点。可见，收入分配长年失序已成稳定格局。市场体制下的企业大都保留计划体制下的工资制度，大都在工资之外乱加收入分配的新项目，这种态势造就了企业管理、成本核算中的防空洞。大多数企业这样做的结果，对于宏观经济和社会保障均产生了重要的影响。由于我国社会保障的缴费统统是以职工工资为基数核算的，工资外收入超出工资收入越多，当前漏缴的比例就越大，社保基金的收入越少，而在未来兑现养老保险时，养老金收入与在职时实际收入相比越低。
   5．我国农村实行社会养老保险制度，起步于29世纪80年代。20多年来，一些地方的农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，加大政府的支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立增长机制、防范基金风险，取得了一定的突破和进展。到2006年年末，全国已有 1900个县(市)开展了农村社会养老保障工作，5374万人参加农村养老保险，农村养老保险基金累计结存354亿元。农村特困老年人的生活救助工作也逐步展开，全国有1200多个县(市)建立了农村最低生活保障制度，享受农村低保的人数达到445万。然而，从总体上看，农村社会保障制度的人口覆盖范围有限，保障水平低。已有的保障措施具有应急性，缺乏制度化，与构建和谐社会的需要相比，与农村居民发展的需要相比，与农村市场经济体制改革的需要相比，还有很大差距。
   受到城乡二元经济与社会结构的影响，我国城镇居民的社会保障制度并没有覆盖广大农村居民。在很多地区，多数农民缺少社会保障。国家机关和企事业单位的职工所享受的退休金、公费医疗、福利住房、粮食和副食补贴等待遇，农民都不能够享有。尤其是农村实行联产承包责任制，农民们不得不退回到传统的以家庭为单位的社会保障模式。
   从各地情况看，只有极少数失地农民能够享受与城镇居民同等的社会保障待遇。许多失地农民家庭靠征地款来维持生计。征地款一旦“吃”完，生活往往没有着落。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生产生活、子女就学等得不到政策扶持。失地农民大量转化为城市贫民，已经影响到城乡社会稳定。
   近年来，我国社会保障开始以不同方式从城镇职工向农民工延伸。据国家农业部2005年的调查，参加工伤保险的农民工仅占农民工总数的12.9%，参加城镇职工基本医疗保险的农民工仅占农民工总数的10.0%，参加城镇职工基本养老保险的农民工仅占农民工总数的 13.8%。只有9.6%的用人单位为农民工购买了失业保险。工伤保险和医疗保险与农民工的关系最为密切，但农民工的参保率低，他们中间的伤残者不容易得到经济赔偿；农民工养老保险参保关系不能跨地区转移，参保不能受益，退保率高。根据现行规定，当农民工的工作发生变动的时候，退保只退还个人交费的部分，企业给农民工缴纳的保费是不予退还的。
   6．农村社会保障资金不足是我国农村社会保障制度存在的主要问题。财政投入不足主要表现在：一方面，财政投入的增长与人民生活水平的普遍提高不相适应。投入总额不但没有随着经济的发展增加，反而逐年下降。另一方面，财政投入的社会保障资金分配不均衡，重城市轻农村的现象比较严重。
   实际上，我国政府用于社会保障的财政支出明显少于其他国家。以2000年为例，用于社会保障的财政支出占中央财政的总支出，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%。我国只有10%左右，而这10%也主要用于城市居民的社会保障。占全国人口80%的农民，仅占社会保障费用支出总数的11%；占全国人口20%的城镇居民，却占社会保障费用支出总数的 89%。城镇社会保障的覆盖率达到91%，而农村社会保障的覆盖率只有2%。
   7．经济发达的东部地区，农村社会保障水平比较高。从基金规模上看，排在前5位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3%。而经济不发达的西部地区，集中了我国大多数贫困人口，有些人甚至连温饱还未解决，农村社会保障水平相当低。在我国农村，付诸实施的社会保障项目，除了救灾救济、优抚安置之外，社会保险、社会福利等基本上无从谈起。截至2006年年底，参加城镇基本养老保险、基本医疗保险的人数，分别占城镇就业人员总数的66%和55%；参加农村养老保险的人数，仅占农村人口总数的7.22%。
   农村社会保障管理体制不顺。从1998年机构改革至今，全国多数省区直辖市将农保管理的职能划入劳动保障部门，但多数地县和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接收、民政部门不好管的状况，造成不少地方的农保管理工作断档。在全国1900个农保试点县中，多数地方的农保机构还遗留在民政部门。其次是资金掌控不公。农村社会保障资金，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度。由于缺乏专业人才、没有严格制度和健全机构，管理上出现很多漏洞。最严重的问题出自养老保险基金的筹集与使用。许多贫困村民无法投保，少数农村基层干部却用公款为自己投保。他们置百姓生活于不顾，滥用公共权力，瓜分、侵吞本来就不充裕的农村社保资金——农民的“活命钱”。养老保险成了这些人谋取私利的工具，致使养老保险项目无法正常运作，群众投保的积极性自然受到影响。一些地区还强制农民参保，筹集到的养老保险金被挪作他用以后，出现风险，以致损害被保险人的利益，农村社会养老保险制度难以推行。
   8．江西省镇江市社会养老保障情况：
   镇江市自1986年步入人口老龄化社会，经过20多年的发展，现已进入老龄人口快速增长时期。据户籍统计，截至2007年年底，全市60岁以上老年人45.3万人，约占总人口16.9%，其中80岁以上高龄老人超过6.5万人，占老年人口14.4%。目前，全市老年人口正以5.2%的年增长率快速增长，“十一五”末将超过58万人，比重将增至19.4%。到2015年，随着新中国成立初期第一个人口出生高峰期的人群跨入老年人行列，将迎来全市人口老龄化第一个高峰，老年人总数将接近75万人，老年人口将占总人口的1/4。人口老龄化，老年人高龄化，家庭小型化，老年家庭“空巢”化，家庭养老功能正在不断弱化，传统的家庭养老不是依靠现代法律强制所能巩固的，社会养老保障面临诸多问题，必须构建养老社会保障体系，大力发展养老社会服务。
   养老社会保障体系建设组织不力
   一是未能引起足够重视。由于人们对人口老龄化的忧患意识不强，养老社会保障体系建设难以像经济、城建等工作那样，被真正列入重要议事日程加以重视，养老社会保障体系建设“动力”不够、政策乏力、投入不足、发展滞后。
   二是社会参与热情不高。老年社会保障服务还存在着条块分割、资源配置不当的问题，造成一方面资源紧缺；另一方面许多资源闲置浪费。各相关部门难以将老年保障服务放到重要的位置上，缺少责任感，缺乏主动性，未能形成合力。
   三是缺乏强力专职部门。作为从事统筹协调老年保障服务体系建设的政府工作机构——市县两级老龄委办公室，以民政部门内设机构出现，规格较低、体制不顺、人员编制紧缺、经费很少，难以胜任协调、督促、推进老年保障服务体系建设工作。
   养老社会保障需求巨大
   2005年全市领取养老金的人数已达11.8万人，占全部参加社会养老保险人数的30.2%。养老金发放逐年递增，与2001年相比，2005年全市养老金发放总额净增约4.51亿元，年均增长15.8%(见表1)。
   退休人员的医疗费支出逐年增加。以市区为例，2005年退休人员医疗费总额已超过2亿元(不含离休人员)，与2001年相比净增7700万元，年均增长12.5%。退休人员医疗费不仅数量大，而且占全部参保人员的比重在逐年上升(见表2)。
   从近年来本市城镇企业退休职工的养老金发放和医疗费使用情况可以看出，老年人社会保障负担在日益加重。值得说明的是，占全市老年人总数近七成的农村老年人以及其他无固定收入老年人的养老、医疗等基本保障，多数高龄、病残等特困老年人生活照料服务目前丰要仍由家庭承担。

　　社会化养老服务供给有限
　　老年福利服务设施缺乏。截至2007年，包括农村敬老院在内全市共有社会养老床位 8005张，仅占老年人口的17．7‰。其中，包括用于保障农村五保老人(5675人)的敬老院床位6053张。除去敬老院床位用于社会养老的床位仅1952张，仅占全市非五保老年人的4‰。按照省“十一五”规划，苏南养老床位率将达2%以上的目标(国外平均在5%以上，上海确定为3%)，到2010年全市需要养老床位1万张以上，其中市区需要3300张。扣除现有床位，未来三年全市还需新增养老床位5000余张，其中市区需新增1600张左右(见表3)。除此之外，目前本市尚无专门的老年医疗救护、康复保健、临终关怀等老年服务设施。

   注：表内数据截至2007年年底，人口数为公安户籍人口。
   居家养老社会服务欠缺。当前，无论从老年人口高龄化程度，还是从老年人的实际需求出发，居家养老社会服务很难满足老年人需要。全市现有80岁以上高龄老年人6.5万人，其中主城区1.7万人。调查表明，76.7%的城镇老人和93.9%的农村老人选择居家养老作为养老的首选方式，但目前本市社区养老服务设施、服务组织、服务人员都十分欠缺，能够提供的服务项目很少，很多社区连基本的老年活动场所都不能提供，根本不能适应老年人的需求，面向农村老人的社会服务更是缺乏。
   养老社会服务投入严重不足
   由于本市人口老龄化来得早、来得快、来得猛，老龄人口的增长已经超越经济发展的承受能力。“分灶吃饭”的财税体制，连丹阳市财政都只能保“吃饭”，何况直接影响城市“形象”的市政、卫生、文化教育等城市基础设施建设和社会公益事业发展都急需大量的资金，用于老年服务设施建设和老年服务的资金很少。在基层，社区解决办公用房都十分困难，工作人员的福利还要靠自己“创收”，依靠社区为老年人提供活动场所，开展居家养老服务，根本无法落实。
   9．世界各国养老保障制度的建立都比较晚，但发展却很迅速。目前实行社会保险的国家共有141个，其中建立了养老保险制度的国家有130多个。
   瑞士现行的养老保险制度建立在三个支柱上，第一个支柱是由政府对老人、遗属和残伤人支付的基本养老金；第二个支柱是企业职工养老保险基金；第三个支柱是个人投资养老保险。这三者互相补充，共同形成了瑞士由国家、企业和个人共同分担的独具特色的养老保险制度。
   瑞士国家从1948年开始掌握基本养老保险金，其宗旨是保障老人的最低生活需求。它来自居民上缴给国家的义务保险费。瑞士宪法规定，所有20岁以上的居民和年满18岁的在职者都必须向国家缴纳养老保险金。无工作的家庭妇女由其有工作的丈夫为她缴纳最低的养老保险金。在职者应缴纳占其收入10%的义务养老保险费，费用由雇主和职工各承担一半，上缴的这部分钱可免税。无职业者和无财产者每年也必须缴纳390瑞郎。为支付这种义务保险费，他们可动用财产、失业金甚至社会救济金。现在领取政府基本养老金的每月最低金额为1005瑞郎，是1948年初建时最低额的25倍，一般人每月可领到2000多瑞郎。
   企业职工养老保险金始于1985年，国家明文规定每个企业和职工都必须按工资的一定比例缴纳企业职工养老金，费用由雇主与职工各付一半。保险费占工资比例依年龄而定，34岁以下职工的保险费率为7%，55岁以上职工的保险费率为18%，平均为14%左右。在瑞士，大的企业一般都有自己的养老基金组织，小企业则大多建立跨企业的联合养老基金组织。此外，企业也可委托保险公司等第三者来履行这种义务。目前，瑞士企业职工养老保险基金大约拥有4000亿瑞郎的准备金，实力相当雄厚，已经超过了瑞士每年的国民总收入。作为第二大支柱的企业职工养老基金对老人在退休后维持原来的生活水准、保证养老质量起着越来越重要的作用。
   在瑞士，每个居民(尤其是无法参加企业职工保险基金的自由职业者)都可以参加个人养老保险。政府还通过对个人投资养老保险费用免税的方式鼓励个人参加养老保险。随着出生率降低、平均寿命延长，瑞士年轻劳动力日益减少，人口老龄化严重，个人养老保险的重要性也日益增加。对一般人来说，每年最多可投养老保险6000瑞郎，独立经营和自由职业者最多可投3万瑞郎，投保人交纳的费用在个人的账户上积累生息。
   男性从65岁、女性从62岁起，就可领取养老金。退休人员单从政府的基本养老保险和企业职工养老保险这两项，就可领到相当于其退休前最后工资60%的养老金。一般每月可领到 2000～6000瑞郎，加上他们的个人养老保险，完全能够保证老人的生活需要。另外，从1966年起，瑞士国家还对鳏、寡、孤、独者给予养老金特别补贴，他们每月至少可领取1205瑞郎基本养老金。这样，瑞士基本上能够做到了老有所养。但是由于老龄化加重，在职年轻人缴纳的义务养老保险金，已不能满足支付老年人养老金的需求。从90年代初开始，国家掌握的养老和遗属基本养老金已入不敷出，而且情况越来越严重。以1997年为例，该年养老金收入为 252.19亿瑞郎，而支出为258.02亿瑞郎。
   弥补赤字的办法是“增收”和“节支”。由于老百姓反对，节支很难做到，只能靠增收。增收的办法有两个，一是增加养老金的投资效益；二是用税收收入来填补亏空。瑞士联邦政府已决定：从今年起，1%的填值收入补充到基本养老保险金中去。到2007年，计划将这个比例提高到1.5%。
   10．日本从1942年开始推行养老保障制度，1961年建立了基础养老金(也称国民养老金)制度，规定20岁以上的国民都有义务加入基础养老金，日本从此实现了“全民皆有养老金”。随着经济的发展和社会的变化，日本又在国民养老金的基础上建立了以企业薪职人员为对象的厚生养老金和以公务员为对象的共济养老金。养老金制度的不断完善和发展为经济的迅速发展创造了稳定的社会环境。
   国民养老金和厚生养老金保险费的征收是强制性的。国民养老金的资金来源于个人缴纳的保险费和国家财政预算，厚生养老金和共济养老金的资金则由个人和企业对半分担。国民养老金和厚生养老金采用“后代人扶养前代人”的社会保险方式，由国家统一管理，所以又称为公共养老余。
根据材料所反映的问题，完成一篇调研报告，分析上述问题的原因，并为解决问题提出可行性建议和对策。要求：分析合理，对策具有针对性和可操作性，字数在1200字左右。
选项
答案本题目旨在全面充分地考查考生的知识基础、理论水准、思维水平和文字表达能力等多方面的综合能力。 原因：(1)覆盖面小，实施范围窄；(2)社会化程度低，保障功能差；(3)社会保障缺乏法律保证。 对策：(1)加快城镇养老保险制度改革。主要任务是：扩大覆盖面，实行城镇统一的养老保险制度；建立多层次的养老保险制度；实行国家、单位、个人共同负担养老保险费用；改革基本养老金计发办法，建立离、退休人员基本养老金随职工平均工资增长指数定期调整的制度。 (2)逐步完善整个社会保障体系。进一步完善社会救助制度，进一步完善社会优抚制度。改革的重点是，科学地制定社会优抚拨款占国家财政支出的比例；建立优抚事业自我发展的机制，建立专项基金和创办经济实体；通过立法，使退役官兵安置工作走上法制化轨道。进一步改革和完善社会福利制度：第一，改革无偿分配住房的制度，提高现时过低的房租；公平出售新旧住房，发展住宅产业，将住房分配逐步纳入市场化轨道。第二，改财政补贴“暗补”为“明补”。(3)借鉴国外先进经验，对我国的社会保障制度改革特别是社会养老保障进行合理补充。
解析
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