2. 公务员
  3. 一、注意事项 1．申论考试是对考生阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。请考生仔细阅读给定资料，按要求作答。 2．本试题由“给定资料”和“作答要求”两部分构成。 二、给定资料 1．南京市玄武区的城管执法队员黄生雨(化名

一、注意事项 1．申论考试是对考生阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。请考生仔细阅读给定资料，按要求作答。 2．本试题由“给定资料”和“作答要求”两部分构成。 二、给定资料 1．南京市玄武区的城管执法队员黄生雨(化名

admin2011-01-08  12
问题 一、注意事项
1．申论考试是对考生阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。请考生仔细阅读给定资料，按要求作答。
2．本试题由“给定资料”和“作答要求”两部分构成。

二、给定资料
   1．南京市玄武区的城管执法队员黄生雨(化名)最近比较烦。因为一篇在网上迅速流传的“自揭家丑”的帖子——《惊爆!城管操作实战手册》，他被不少同行批判为城管系统的败类、“叛徒”。
   黄生雨34岁，是一名从业十多年的“老队员”。2002年，他在西祠胡同创立了“城管行政执法之家”，从此开始以网名“桥上人家”发表关于城管的各类文章，其中不乏自揭家丑的帖子。为此，他不断遭到家人反对、领导批评、岗位调整及待遇的降低等。
   “几乎每个月都有人给我打电话，要求删除某些‘影响不好’的帖子。”黄生雨在博客中如是说。如今的他，面对众多同事的指责，“感到极为孤立，痛苦万分。”
   痛苦和迷惘的不仅是黄生雨。
   家住浙江省宁波市江东区的黄先生有个做城管的邻居。他发现这位城管的父亲在被问到儿子做什么工作时，仅仅含糊地表示“是单位里的”。
   而在距离宁波千里之外的武汉市，城管队员王平(化名)面对记者的采访要求，紧蹙着眉头小声说：“城管是个敏感词。我们内部有规定的，每年都要开几次会，强调不要随便接受采访。”
   2002年，王平大学毕业考取了公务员，但当年年底只有新成立的城管局有招聘名额。于是，原本梦想进入司法局的王平不得已成为一个“管占道的”。
   “那时没什么社会经验，只知道城管是管占道的，不是很喜欢这份工作，也没想到会是这个样子。”王平说，“现在执法越来越难，一个是贫富差距越来越大，有一部分人确实生活困难。”
   刚进城管局时，王平跟在老城管后面学习执法。他常常不知道该怎么劝说小贩：“该硬的时候硬不起来。”他也有过最初的矛盾与挣扎，“我们并不像外人想的那样，心肠硬如铁石，只是所处的身份决定了不可能总是充满同情心，否则什么都做不了。”
   他感觉这个职业很难：“既要工作，又要面对指责，许多执法队员都曾经迷惘过。”
   “现在执法环境不一样了，老百姓的维权意识增强了，执法的方式比以前复杂。”时间长了，王平也摸索出一套自己的工作方法，主张要用“拔钉子”的方式把流动摊贩“拔掉”，力求不反弹，而不是快刀斩乱麻。
   他说自己只有在对付“坑害百姓”的小贩时才会使用强制手段：“有些人屡教不改，而且短斤缺两强买强卖，对于这样的一小部分人需要使用强制手段，对东西进行收缴。这时候就要请公安出面，不是以暴制暴，而是保护自我。”
   自称不赞同《城管操作实战手册》中“脸上不见血、身上不见伤”等表述，反对“暴力执法”的黄生雨则直言，他虽然很同情小商小贩，还会帮着他们找工作，但自己在日常执法中也会“暴力执法”，否则“完不成领导交办的任务”。
   中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙对城管与小贩的“猫鼠游戏”有过多年观察。他在接受记者采访时表示，部分城管确实存在滥用权力的问题，甚至有一种“老子终于当官了”的心理，近日的“无锡城管吃霸王餐并将店主打成脑震荡”事件就是一例。毛寿龙说：“我就亲眼见到过，城管来了，马上有小贩递个苹果、割块肉、称半斤饼，还跟人谎称‘是我兄弟’。”
   2．因为常看到“城管打人”的新闻，宁波市城管队员刘刚(化名)觉得自己很冤枉。刘刚长相斯文，他所在中队负责的是城市内河管理。
   “别人老觉得城管就是抓小贩的。其实我们管的范围很广泛。而且，正式的城管队员一般是不会胡来的。暴力执法的大多数是协管员。但老百姓分不清协管员和正式队员，只知道是城管打人。”刘刚颇感无奈。
   他告诉记者，目前的城管系统中，成员分为正式队员和协管员两种，正式编制的都是招考进来的，大专以上学历，而协管员的来源比较复杂，有招考的，也有走后门进来的，良莠不齐。
   南京市玄武区的城管执法队员黄生雨也在博客中写道：“城管分好几个层次，首先是执法局，公务员编制，基本上不上街，上街的是执法大队，主要是事业单位编制，下面还有协管员，是从社会上招聘的，免不了混杂一些素质不高的人员。”
   几乎所有接受采访的城管人员都就“协管员”群体表达了类似观点。事实上：近年来发生的“城管打人”事件中，“协管员”身份出现的频率极高。颇具轰动效应的一次事件发生于2007年9月，在深圳华强北桑达小区的8号岗亭，数名醉酒男子发飙殴打物业公司带班班长，他们驾驶着罗湖城管南湖街道执法大队车辆，拒交停车费，还扬言要弄死保安。事后，这几名醉酒男子被证实为城管局的“协管员”。
   对于这场风波，有网民发表评论：“不要总拿临时工、协管员充当遮羞布和替罪羊。”
   中央民族大学法学院行政法学教授熊文钊提议“局队分离”，要求“协助人员”像法院的法警一样，行动迅速，保障有力，但不给执法权，只给任务。
   有趣的是，在声讨城管“暴力执法”的舆论洪流中，也有人提出，“城管就是现今城市行政管理体制的‘替罪羊’。”
   在黄生雨看来，“之所以城管的形象普遍不好，那是每个领导都有考核、政绩这样的压力。上级领导来检查了，如果街道是脏乱的，首先印象分就没了，分管的领导就当然有压力。好不好，不是老百姓说了算。”
   完不成任务，考核就通不过，这是摆在每一个执法队员眼前的现实问题。在黄生雨所在的玄武区城管大队，“要求不能有摊点的街道，领导下来检查了，发现一个摊点就扣40块钱，我们执法大队的同事一个月最多的扣了五六百块钱。结果是，到了街上(城管和商贩之间)就如同一种你死我活的关系。”
   中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙认为，城管执法面临两难，因为政府制定的市政标准都是发达地区的，而当地的发展速度往往跟不上步伐。
   3．西安市汽车学会出租车分会会长马清和对城管近些年的权力扩张深有感触。2007年，为了慢车道上停车收费的事儿，他差点将城管告上法庭。
   马清和认为I临时占道收取停车费没有法律依据，对于城管部门管理停车问题也感到不解：“机动车停放应该是归交警队管的，但是他们通过转委托的方式，让城管部门也来管理。”
   对交管职能的介入，只是城管扩权的一个缩影。
   “如果你走在路上，路面70%以上的静态物体都是我们管的。”宁波市城管局副局长陈建胜对记者表示，“城管要‘大’，小城管管不好。宁波市每次举行什么重大活动，城管局是大头。”
   城管队员王平则认为：“按照现在的趋势，城管会成为权力最大的一个部门。”
   然而，大部分人对城管的印象依然停留在“管小贩的”。
   城管的前身，称作城市管理监察大队，由各地先后取经、自主成立。公开的资料显示，北京市宣武城管是中国第一支正式成立的城管队伍，成立于1997年。这一年，国家开始部署实施“相对集中行使行政处罚权”的综合执法改革，以解决城市扩张背景下的管理执法难题。宣武区成为首个试点单位。
   武汉的一名老城管队员告诉记者，在城管大队成立之初，主要责任就是在上级检查组莅临检查的前几天，开着摩托车，驱赶路边摊贩，有时有证经营的摊贩和人力三轮车，也在“扫荡”之列。
   除了赶小贩，城管大队还负责开着摩托车在马路上捡走路人丢下的垃圾。
   最初的城管大队，人员主要从各个单位借调，人员工资由原单位负担。活动经费除了每次检查前由当地政府拨出专款以外，其余的靠各单位摊派。
   时至今日，城管实际上已发展成为职责最宽泛的机构，集市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等等十三四个方面、近300项职能于一身。
   另一个现实是，尽管成立至今已逾十年，仍无一部全国性的法律和法规承认城管的法定地位，也没有制定过全国性的行业规范。
   谁来规范、监管和保障这个庞然大物?
   4．“我觉得城管的理念有问题。”东方小白这么对记者说。
   东方小白是河北一家媒体的从业人员，他很不理解为什么城管要对小商小贩围追堵截。
   “如果不摆摊，那些小商小贩可能连生活来源都没有了，他们为生计奔波，却被城管追得东躲西藏，甚至被打骂。”东方小白说，如果没有母亲摆摊，自己也许连大学都读不下来。
   东方小白出生在河北省一个县城，父母都是普通工人。1996年，东方小白考上大学，弟弟在读高中，但这个时候，父母双双下岗。一家人的生活都成了问题。
   为了维持这个家，母亲加入小商贩的队伍，在自家楼下一个自发形成的市场中卖菜。早晨四五点就去批发蔬菜，一天忙碌下来收摊回家，往往都在晚上十点之后。辛苦自不必说，遇到城管，还要迅速地连人带菜躲进小胡同，等城管走了再出来继续卖。就是靠着母亲卖菜的收入，东方小白和弟弟相继完成学业。
   “兄弟两人上大学，前后8年时间，母亲都是这样辛苦过来，没有母亲摆摊卖菜，我和弟弟连大学学费都没有。”东方小白说，直到自己工作一年之后，母亲才结束摆摊的生活，而原来同母亲一起摆摊的人中，很多至今还在过着同以往一样辛苦的生活。
   东方小白对城管不允许小商小贩沿街摆摊的做法非常不理解。在他眼中，街边小摊不是城市的污点，而是部分穷人的生活来源，不能为了城市的形象驱逐他们。
   东方小白所同情的小商小贩，在一些城市往往都是在动荡中讨生活的人群，一声“城管来了”，他们就得夺路而逃。城管的恶名，大多因与这些小商小贩的扯皮纠纷而来。
   而这样的事情，在很多城管工作人员看来，同样头疼。
   “按照相关的法规，流动摊贩是违法的，应该取缔。”广东省中山市城管执法局局长薛飞英说，如果城管不管那些小摊小贩，那就是失职，流动摊贩很快就满大街都是。如果要管，很容易就会跟小商贩起摩擦。
   3年前曾是公安局局长的薛飞英在来到城管执法局后发现，城管的工作一点不比公安工作好做。他也同情那些辛苦讨生活的小商小贩，但按照国家法律法规，小商贩又不能不管。
   不仅仅是流动摊贩让城管头疼。路面停车管理，生活噪音、油烟污染管理，宠物管理，违章建筑、户外广告标语悬挂管理，都是城管每天工作中所要承担的责任。
   薛飞英告诉记者，政府投入大量财力建设一个城市，需要一个美丽整洁的市容市貌，市民也不希望看到一个道路被挤占、垃圾乱扔的城市，但城管人员执法时也不能不考虑那些弱势群体的生计问题。怎么才能做到让政府满意、市民满意?城管工作人员压力太大。
   按照工作要求，在中山市，城管工作人员进行行政执法时，先要对违法违规者进行劝导、教育，多次无效后才可以进行行政处罚，不可以与群众发生肢体冲突。
   “劝导教育很不容易。”薛飞英告诉记者，就在中山市的孙文公园门口，大概200多平米的地方，有七八个流动摊贩天天在摆摊，而这个地方每天都有大量中外游客来来往往。为了劝导这些小商贩到合适的地方摆摊，薛飞英花了一个星期的时间跟小商贩沟通、劝导。
   “有些小商贩根本就不听劝导，城管工作人员在多次劝说无效之后也会烦躁。”薛飞英说，但城管工作人员无论如何都不能跟群众发生肢体冲突。
   2007年进入城管执法局工作的林立辉也有与薛飞英一样的感受。当年来到福建省漳州市城管执法局工作时，他的孩子还向他抱怨过这个职业在同学中名声不好。
   林立辉的疑问是，城管工作既要照顾市容市貌，也要照顾到民生，这个度该怎么把握?
   “我们的工作是不让那些违法违规者获得非法利益，但老百姓却不认为有的问题违法了。”林立辉说，比如有的违章建筑，群众确实需要，但政府的规划又不允许，城管去拆除就会跟群众发生利益冲突。
   由于城管所做的工作大多是处罚，直接影响到一些人的利益，冲突自然而然容易爆发。
   2006年8月，北京市海淀城管监察大队海淀分队在中关村查抄无证商贩时，商贩崔英杰就因为其三轮车被没收而与城管工作人员李志强发生冲突，持刀刺中李志强颈部致其死亡。
   2008年1月，湖北天门，50多名城管人员在执法时将路过的一名群众殴打致死。
   在河北，一家报社曾经策划了一个小商贩与城管面对面的活动，一些小商贩的代表和城管都愿意参加。但到了活动前一天，这些小商贩纷纷打来电话以各种各样的理由推辞了，真实的原因就是怕当面向城管提意见之后被报复。
   5．追，跑，查，躲——长期以来，城管与马路摊贩不断上演着“猫鼠游戏”。解决马路摊贩问题就像“跷跷板”，一边是城市形象，一边是民生问题，如何寻找其中的平衡点，是一个难题。
   近日，南京市在全国率先破局，在新修改并获得江苏省十一届人大常委会第九次会议通过的《南京市市容管理条例》中，将“马路摊点合法化”内容写进条文。此举旨在通过放宽“马路经济”的方式，让10000个左右的小商小贩名正言顺走上街头，促进困难群体就业。此招一出，激起千层浪。
   翻开新修订的《南京市市容管理条例》，新加入的一段话引人注目：可以摆摊设点的地段和经营时间，由城市管理行政主管部门会同有关部门按照不影响市容和交通以及方便群众生活的原则确定，报市、区(县)人民政府批准后实施。
   南京市市容管理局副局长王依群告诉记者，这是南京市有关市容法律法规里第一次出现马路“可以摆摊设点”的表述，也是国内首个以地方性法规形式对马路摊贩开禁的城市。
   据了解，《南京市市容管理条例》已经执行了11年，原来的条文规定：不得在市人民政府禁止的地段和时间内摆摊设点。而对“没有明令禁止的路段”是否可设摊却一直没作规定。于是，在这些“真空”地段便自发地形成了一些摊位，街道通常也会在这些地段设立一些疏导摊群。但是一遇到市容整治，这些摊点也都因为“占道经营”被要求不许出摊或干脆取缔，但检查一结束又全部出来了。这种运动式的管理方式已经越来越不适应社会经济发展的需要。
   “市人大就条例修改调研了半年，市容管理局则进行了一年的试点。”南京市人大法制委办公室主任李亚军介绍说，南京对马路摊点从全面禁止到有限开禁，有两方面的考虑。一方面，本地下岗和困难人群再就业，需要就业渠道；另一方面，随着城市化进程的加快，一些商业网点未及覆盖区域，周边的市民需要一个更便利的生活环境。
   南京市将路边摊点纳入法制化轨道后，只要是发了证的，无论什么检查或重大活动，小商小贩们都可以按规定时间出摊，不用再提心吊胆。这既有利于解决生活困难者的谋生问题，又方便了群众，还有望为城管执法困局提供良好的解决之道，可谓三赢之策。
   6．中国城郊经济研究会会长包永江等专家分析说，从表面上看，复杂的执法环境扭曲了“城管心态”。但客观地说，主要矛盾还在于城管队伍缺乏公共管理训练，工作方式简单僵化，预案设计不充分、不科学、不成熟。尤其在处置突发事态、矛盾热点问题时，更是集中暴露出程序不到位、经验不足等问题。
   目前国内城市的城管人员大多仍采用现场执法，管理方式传统，更加剧了与市民的正面冲突。
   一些行政学专家甚至表示，城管事件频发，从本质上说暴露了城管部门的定位不清。“目前的城管职能设置与城市发展现状明显脱节。”
   据调查，目前城管都是地方性的执法机构，大多数人不在公务员编制之内，一般还聘有部分“协管员”，而政府下拨的办公经费有限，城管人员普遍感到待遇低、晋级难，工作缺乏成就感，积极性不高。
   但迫于考核压力，城管人员往往陷入被动执法，工作容易简单粗暴。
   据了解，目前许多城市对基层城管人员的考核，往往由市级城管执法局和城市管理办公室联合进行。实行“一天一督查，一周一考核，一月一小结”的制度，考核结果，与职级升迁、工资待遇等有着千丝万缕的联系。
   扭曲的“城管心态”，导致城管执法困难重重，形成与流动摊贩、小门店打城市“游击战”的态势。
   山东滕州发生城管冲突事件后，该市城管局长刘新反思说，过去城管部门对新形势下城市发展和管理规律研究不够，常陷入“为执法而执法”的怪圈。今后如不转变职能，尽快树立“执法就是服务”的理念，城管执法将难以为继。
   7．从即日起，浙江省各地都要给小商贩提供谋生的空间，注重保护小商小贩或困难群体的权益。浙江省人大常委会还决定，2009年起，城市管理行政执法人员在执法活动中，应当注重教育和纠正违法行为，不得使用暴力威胁等手段执法。
   浙江省人大常委会审议通过的《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》规定，从2009年1月1日起，任何单位和个人不得擅自占用公共场所设摊经营。但是市、县、镇政府在制定城市、镇规划时，要确定相应的经营场所，供农产品、日用小商品等经营者从事经营。规划确定的经营场所不能满足需要的，市、县、镇政府应当依法及时修改规划。规划修改前，划定一定临时经营场所。
   浙江省人大法制委员会主任委员胡虎林表示，这个规定的亮点就是，今后对小商小贩不能一味地围追堵截，毕竟小商小贩不是城管执法人员的敌人。城市管理执法人员在执法过程中要体现以人为本的原则，促进解决生活困难者的谋生问题。
   记者还了解到，在2009年1月1日起施行的《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》(以下简称“条例”)规定，城市管理执法部门及其执法人员有下列行为之一的，由其所在单位或者行政监察等部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
   这些行为分别为：无法定依据或者违反法定程序执法的；使用暴力、威胁等手段执法的；故意损坏或者违反规定销毁当事人财物的；截留、挪用、私分罚没款项、财物或者使用查封、扣押财物的；索取或者收受他人财物的；对发现的违法行为不依法查处或者查处不力的；其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
   该条例还规定，执法部门和相关行政管理部门违法行使职权，侵犯当事人合法权益的，要赔礼道歉；造成损害的，要承担赔偿责任。
   8．经济困难时期，各方人士为解决就业问题积极出谋划策。这其中，中国政法大学法学院副院长何兵的“解放小摊贩应对就业难”的观点令人耳目一新，而且受到广泛好评。何兵教授就这一话题接受了记者的采访。
   记者：如果小摊贩能真正合法化，您预计能解决多少人的就业?主要面对什么人群?
   何兵：摊贩生意，起点低、资金少、操作容易，肯定是就业捷径。愿意当小摊贩的主要是转移到城市的农村劳动力和城镇下岗失业人员。现在大学生不好找工作，也可以考虑先“练摊”，没准能发展起来。
   我国内地从事摊贩职业的人口总数，至今没有官方或学术数据。据台湾的调查，截至2003年8月底，台湾地区摊贩从业人口共计443797人，占总就业人口的4.6%。参照这一比例粗略测算，内地摊贩就业人口约为2553万人。
   就北京来说，《北京市2003年外来人口动态监测调查公报》显示，2003年北京市409.5万流动人口中，摊点经营人员占6.78%。依此数字推算，当时北京有近30万名游商。
   北京市“十五”结转10.8万名闲置农村劳动力，第一产业有30万农村劳动力需要向第二、三产业转移。预计“十一五”期间，有40.8万农村劳动力需要向二、三产业转移。首钢等国企改制、事业单位改革等原因导致失业人员78.76万人。新增劳动力登记失业人员57.43万人，期末城镇登记失业率将达到3.5%左右。这些数据都说明，社会就业对摊贩经济有旺盛的需求。
   记者：人们往往把小摊贩和“脏乱差”、破坏市容环境、带来卫生隐患等联系起来。小摊贩如果都“解放”了，该怎么管理?会不会更乱?
   何兵：我一直主张，放开摊贩经济，城市不会乱，反而利于城市管理。我们一直采取非法化小摊贩的法律政策，对小摊贩采取简单的驱逐手段。数千万小贩与数百万城管展开了几十年的街头游击战，严重地损害了执政党和政府的形象。
   合法化摊贩经济以后，我认为可以成立摊贩协会，进行行业自我管理，并由国家相关部门进行监管。比如，城市卫生，在合法化小摊贩后，可以考虑交由摊贩协会对一定的路段进行卫生承包。公安部门还可以将一定的社会治安管理的任务，交给摊贩协会。摊贩还可以帮助城管治理小广告，控制“牛皮癣”。
   我国目前已有少数几个地方进行了“摊贩合法化”的试点，效果都很好。比如，镇江市城管局联合公安、工商等部门启动“民主自治”试点。八位摊主一致同意无记名投票选出正副小组长，通过抽签进行摊位排序。商定自路口向北20米内摆放摊位，按序号定时轮流交换位置，正副组长监督协调。试点一个月，大家都规规矩矩，既用不着起大早抢位子，也不用跟城管队员吹胡子瞪眼。秩序规范了，市容整洁了，关系和谐了。城管的工作模式发生了质的变化，从执法为主转变成以协调为主。
   记者：摊贩经济除了解决低收入人群就业外，对经济社会的发展有没有其他作用?
   何兵：一般认为，摊贩经济并不缺乏效率，它是市场经济的重要组成部分。摊贩经济不仅增加GDP，还有更多的优点：首先满足低层和普通市民阶层的生活需要，廉价的摊贩市场是他们消费品的理想来源。其次还丰富了城市文化。摊贩经济能营造一种特殊的城市街头文化，让游客和市民感受地方的特殊风味。如法国巴黎街头艺人的展示，我国传统的庙会、夜市，不仅提供购物便利，还是城市文化独特的景观。第三，摊贩是恢复街道活力，有效利用公共空间，增加城市魅力的佳径。正所谓“欧洲有露天吧台，亚洲有街道摊贩”。
根据全部给定材料，请归纳概括我国城市管理执法中存在的问题。要求：紧扣给定资料，全面，有条理，不超过350字。
选项
答案(1) 执法人员的整体素质及法律意识不够高。执法人员的整体素质及法律意识直接关系到执法的质量问题。目前，我国城市管理执法中运用粗暴、野蛮手段以达到严格执法目的屡见不鲜，不按规定执法、徇私枉法现象层出不穷。 (2) 不能严格按照程序执法、权责划分不明确。在城市管理行政执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵守法定的程序。 (3) 城市管理行政执法缺乏有效监督。在行政执法中，就是行政执法权在随行政权扩张后，其权力的行使者即行政执法部门内缺乏自我约束机制，而外部监督又存在着约束不力的问题，导致整个行政执法监督机制的运行失去应有的效能。 (4) 执法人员的安全保障措施较为薄弱，被管理对象的救济途径不够畅通。健全相应的救济措施，帮助他们找到合法、适合的谋生方式。
解析
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山东

申论

地方公务员

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